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中国农村承包地确权:政策变迁、衍生问题与制度设计

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摘 要:本文对3省1市的55个村庄田野调查现状发现:村庄整体确权完成情况较好,具体形式复杂多样,体现出了不同产权归属;平原村庄确权推进速度快,整体实施成本高;确权强化了农民产权意识,提升了农地的预期价值,流转市场租金大幅提高。确权后还衍生出了农地流转陷入“停滞期”规模经营受阻问题、时点衔接过程中无地农民与补贴依据问题、农地非农化倾向与长期投资问题。为此,创新农地土地流转方式,规范农村土地租赁市场,推进农业服务的规模经营;考虑构建无地农民补偿机制,细化第三轮衔接村庄方案;逐步完善长期流转保险制度,合法化承包权继承权能,强化农地保护性长效投资。


农村土地承包经营权确权登记颁证工作(后文统一简称农地确权),是最近10年(2009年开始试点~2018年年底基本结束)来中央关于“三农”工作的重大部署,具有十分重要的政策意义。农地确权是落实“三权分置”、清晰农地产权归属的政策方针,是加快农地流转、促进规模经营、实现农业的现代化的行动指南,是解决农地流转纠纷、保护农民合法权益、提高农民收入的法制保障,也为深化农村“三块地”产权制度改革与健全农村土地法制、完善承包管理制度提供参考案例。然而,现实中农地确权真的产生了如此巨大的效果吗?学术界尚无统一的结论,见仁见智。[1,2]因此,在全国农村已经基本完成了农地确权工作之际,有必要对农地确权的实施效果进行调查与评价,比较分析政策实施前后的差异,剖析确权后衍生出的系列问题,探索问题的化解方案,具有重要的现实意义。


一、农地确权政策的历史由来


家庭联产承包责任制度早期地推动了中国农业的发展,[3]但随着农业现代化与城镇化的快速推进,这种制度红利正在减弱甚至弊端重重。[4]现实中,我国的传统农户经营长久陷入了“发展与退出”困境:一是小农户普遍面临成本与风险高、环境约束、信息不对称、合作少、素质技能低等问题,制约了小农向规模化的现代农业“发展”;二是扩张式的土地城镇化进程,还不足以吸纳全部的农村剩余劳动力与提供就业岗位,保障外出务工者扎根落户城市,绝大部分农民只能被迫选择兼业进而处于“半工半农”状态,加之自身能力与文化素质技能低下,被迫“剩”在农村、“囿”于农业,离乡而不离土,无法彻底“退出”。理论界将这种困境背后的原因归为:已有承包制度中承包权与经营权无法实现分离,导致产权模糊阻碍流转的制度缺陷,成为“离土羁绊”。[5,6]


出于对模糊农地权属关系对规模经营带来的负面影响的担忧,中央政府早在1984年就已经开始采取措施。回顾我国农地制度改革历史可以发现,为稳定地权与保障粮食安全,1984年、1997年国家相继规定15年与30年承包期限,均可视为农地权利的确定与农地制度的改革的具体实践。[7]从“经营权”的发展历程来讲,政策整体上经历了“禁止流转—允许流转—鼓励流转—农地确权—加速流转”的变迁过程。2008年以来,政府采取“阶段式渐进式”政策措施推进农地确权。


总体来看,农地确权政策实施过程可以归纳为三个阶段,分步推进。第一,萌芽试点阶段(2008~2012年):特征是用5年时间稳步扩大试点,谨慎推进,评估试点地区效果。第二,全面推进阶段(2013~2018年):特征是鼓励多种确权方式,加速“整省推广”,确保确权基本完成。第三,收尾阶段(2019~2028年):特点是用10年左右时间评估确权效果、化解遗留问题、研究衔接过渡方案(见表1)。由此可见,政府政策的转变与调整是为清晰土地权责、扩大经营规模,最终推进实现农业的现代化。然而,真实效果诚如预期吗?为进一步分析农地确权的真实效果,又由于农地确权基本采取“整村推进”的方式(村庄内部差异小,而村庄之间的差别大),项目组连续3年(2017~2019年)对农地村庄确权实施效果进行了田野调查。故此,本文基于村庄层面的调研现实情况进行深度剖析。


二、农地确权的实施效果评价


1. 调查村庄的基本情况


样本村庄的地域地势分布:田野调查的55个村庄分别来自3年的调查,包括3个产粮大省(山东、河南、湖南),一个直辖市(重庆),南北方省域均有选择是为了对比分析南北差异;调研样本包含了平原、丘陵、山区等三种地势。调研村庄人均收入情况:村庄的平均可支配收入为8911.1元/村,山东省最高为13772.7元/村,而河南省最低仅为5770元/村。调查村庄的人口与耕地情况:村庄平均户数为581.2户,平均人口约为2360.0人,平均耕地面积2418.7亩,确权后的村庄平均耕地面积为3480.9亩,平均每个村庄耕地面积增加了1061.2亩;对人均确权后村庄的人均耕地面积的统计表明,调研村庄平均每个村民仅为1.5亩,河南省调研村庄人均耕地面积最高,为2.57亩/人,重庆市人均耕地面积仅为0.63亩/人。调查村庄的人地矛盾的统计显示,村庄平均缺少承包地的户数为235.1户,占到45.5%;村庄内名下全部无承包地的户数平均为20.7户/村,平均无地人口为366.0人。总之,二轮承包开始至今20余年内,村庄内部家庭人口已经发生了较大的变动,人地不匹配的矛盾凸显。


2. 村庄确权实施效果整体评价


(1)村庄整体完成情况较好,确权具体形式复杂多样,体现了不同产权归属。虽然山东省2017年的确权颁证完成情况并不理想,约为63.6%,但随着时间的推移到2018年年底2019年年初,确权颁证在河南省、湖南省、重庆市,无论是平原、丘陵、山区的调研村庄均已完成。可见,村庄整体确权颁证实施情况取得较好成绩。就确权形式来讲,各样本村庄情况复杂,颁证模式各有不同,调研主要发现有两种模式:“一户一证”(分为户主权属和成员权属等两种形式)与“一村一证”。具体来讲,三种确权模式体现了不同的权属与优劣:一是户主权属模式:虽然清晰了户主的农地产权,但却模糊了其他家庭成员的农地产权,忽视了家庭内部的公平,一旦家庭户主发生死亡、婚变等变故,现有村庄默认了家庭成员的“继承权”将诱发家庭内部矛盾,必然要对确权证进行实时动态更正,成本较大;二是成员权属模式,这也是目前占主导的确权模式,实质上是将赋予农民的“三权”落实到了个体,无论是否为户主、家庭地位如何、发生何种变故,村庄内默认农地产权的继承权得以延续;三是“一村一证”模式,表明看来,这种模式主要有利于集体大面积转包、实现集体组织谈判,显著提高农地租金、增加农民收入,但却模糊化处理农户土地的位置、边界等信息,实质上是强化了集体产权,代替了农户的土地经营选择,模糊了农民对土地经营的权利。[8]


(2)平原村庄确权推进速度快,试点与东部省域确权推进快,整体确权实施成本高。调查显示,山区的确权速度总体上要慢于平原地区,由于地块的碎片性、作物的复杂性、信息的闭塞性等导致确权的难度也将大于平原地区的农村;从确权的省域来看,试点省与东部省确权速度快于西部。整体来看,无论是平原还是山区,南方还是北方省域,无论是“一户一证”模式还是“一村一证”模式,实施成本都非常高,体现在以下几个方面:第一,详查现有农地的实际面积与数据库的建设,技术与时间成本高。村庄显示,由于二轮承包已经过去20余年,多数承包地台账资料缺失严重,加之非农化问题,若以二轮承包时的合同面积作为确权依据会产生严重的偏差。对村庄尤其是山区碎片化、不规则的每一块农地均进行重新现场测量、登记、核实不仅需要耗费大量时间成本,测量以及全部上网录入数据库的技术成本也不容忽视(平原的测量成本在10~20元/亩,山区的测量成本高达60~80元/亩)。第二,实施程序的复杂化,增加了确权制度的实施交易成本。在整个确权的过程中,村庄基本要求按照“宣传、史料查询、指界、测量、结果公示、签字、申请、审核、登记和颁证”的实施流程进行,这一系列活动虽然提升了规范性,但却大大增加了执行交易成本与产权界定成本。第三,“一户一证”体现了分户使用的对内私人合约,“一村一证”则是农地组织使用的对内公共合约。[9]不同合约形式体现为不完全契约理论,将会增加未来承包权、经营权在进行“流转、抵押”交易中的不确定性,从而增加毁约与签订“新约”的成本。


(3)确权强化农民产权意识,提升了农地的预期价值,形成地租“超均衡价格”。调研村庄普遍反映出“农地确权政策实施以后,流转租金大幅提高,形成超均衡价格”;原因有:一是确权后的“地权在握”农户往往会自恃承包地位置重要性选择“坐地起价”,相比确权前更为“看重”农地的市场需求与未来的预期价值,主动提升地租,其他农户又“竞相跟风”,从而形成了地租的“超均衡价格”。二是传统农户往往存在“不平衡心理”,当新型经营主体和农户就一定期限内的土地流转价格达成协议后,适度规模化生产能够降低成本大幅提高利润,这时候农户往往因“看不顺眼、不平衡心理”,部分农户会以“毁约退地”相要挟提高土地流转价格,经营者往往因为连片经营“不愿因小失大”而被迫接受被恶意抬高的价格。按照新制度经济学中的产权理论解释:清晰稳定的产权,能够提高交易价值。[10]农地确权实质上是产权细化、清晰的手段,是政府与农户关系博弈过程中的“权利让渡”,[11]这个过程中提升了转出户的收益与提高了农户的流转意愿进而推进规模经营,在转出农户与政府之间,必然存在帕累托式改进。但对于转入经营者来讲,超均衡租金增加了成本,同时“地权在握”的农户,又更加倾向于根据宏观市场和粮食价格灵活调整租金而接受一年一签的非正式短期合同,非正式短期合同增加了转入方谈判成本与流转纠纷,不利于规模经营。不仅如此,确权后还衍生出了系列亟待解决的重大经济与社会问题。


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三、农地确权后衍生问题剖析


1. 确权后农地流转陷入“停滞期”,农业规模经营严重受阻


自2013年提出“5年内基本完全确权工作”以来,全国土地流转率增量逐年大幅减缓已成不争的事实,[12]2016~2018年持续稳定在36%左右,我们把这种趋势称为“流转停滞期”(如图1所示),阻碍了农业的规模经营。结合调研,流转陷入停滞期的原因是:


第一,租赁价格影响了供给与需求。农地确权强化了农民对土地的产权意识,面对预期增值空间,原有地租无法满足农民心理预期,导致农户对土地流转态度更加慎重,不愿轻易放弃土地的经营权,土地的市场租赁价格被迫抬升;出于对土地和稳定的经济收益保障心理,加之因独特的地理位置“坐地起价”的“钉子户”对集中连片经营的阻碍,规模经营者往往会选择减少租入面积,降低经营成本,因此土地需求大幅下降。


第二,村庄土地供给趋于饱和。调研村庄还普遍反映出,农村“有文化、有能力、有思想、年轻化”的农业劳动力大量转移到城市,外出务工或者求学,多选择转出承包地;必然导致“素质偏低、能力较弱、思想老化、年事较高、女性化”的农业劳动力群体只能被迫“留在农村、囿于农业”,以地为生,以农为业,相当长时期内无法离开土地无法迁移,土地依然保障着该群体的生存权,发挥着就业、养老功能。据第三次农业普查数据统计,目前我国71.4%的耕地仍由传统小农户经营,若以年均土地流转增速3%来进行推断,到2030年,我国经营规模在50亩以下的农户仍然有1.7亿户,其经营面积占全国的70%左右,[12]这说明在我国乡村实现振兴、农业实现现代化的很长一段时间内,小农户仍是我国农业生产经营的主要组织形式,村庄土地转出供给量趋于饱和。


2. 确权后到第三轮承包期开始时点衔接问题


第二轮调整土地至今,已经过去了20余年,因为“生老病死、娶妻嫁女、新生孩子、居家迁移”等原因,农村家庭人口结构已经发生了很大的变化,也是村庄私下“小调整”频繁的关键所在。[14]就村庄调研结果来看,平均每个村庄约有18户农户名下“完全无地”、平均每个村庄有约235人名下缺地占到12.7%。可见,村庄家庭人口变化幅度大,无地人口的“要地、调地”呼声十分强列,由此衍生出确权后二轮承包期到期衔接问题。第一,确权后大量无地人口的安置与补偿问题。二轮到期后,若按照当前“延长30年”的政策直接顺延到2057/2058年,无地农民将迅猛增长,进一步加剧村庄农户家庭“人多地少、地多人少”的矛盾。为此,“不得调地”的政策导向下需要在细化衔接方案中对无地农民进行经济以及非物质补偿。第二,确权后仍处在流转合同中的土地以及粮食补贴问题。确权后村庄耕地面积大于确权前的面积(见表2),由此诞生了流转合同问题:部分农户在确权前签订长期合同的转入户不满足于扩大面积的土地收取原始面积租金,更加倾向于毁约,造成诸多流转纠纷。那么面积增大会使得农户获得租金更多而提高收入吗?事实并非如此。精确的测量包含了区分地块的地垄、沟渠、河滩地、荒芜地等,这些土地多半不能种植粮食;租地者多为本地大户,对于村庄内的土地面积、位置、肥力等了如指掌,基本按照原有“等产量、肥瘦相间”的村庄划分的原始面积进行租入。国家“粮食补贴”依据又如何处理?当前,样本县地方部门在处理“粮食补贴”时,基本延续了历史依据,目前还尚未按照确权面积进行补贴,暂时不会影响农户租金与补贴收入。若是按照确权面积进行补贴,租入者与流转方存在较大的利益冲突,不仅会增加流转协商的谈判成本,而且会增加财政支出压力。若是推进生产者补贴,必然会进一步提升租赁价格,深陷流转困境。


3. 村庄农地非农化倾向与长期投资问题


第一,确权后出现了村庄农地非农化倾向问题。调研中发现,尤其是南方省份的村庄均存在大量农地进行修建房屋、挖鱼塘、修建农家乐等等形式的非农化行为,而在农地确权后,“长久不变”的政策增加了农户的预期,普遍会误解为“永久不变”,确权后反而进一步加剧村庄“农地非农化倾向”。显然,如何在二轮到期时处理好耕地的非农化问题,是衔接过程的重要内容。第二,农地确权的生态目标是,尝试通过“地权在握”的方式实现转出户安心流转、转入户放心投资,转变短期合约经营者的“掠夺式”经营方式,从而保护与恢复地力。然而确权能否起到保护地力的作用,至今仍然存在较大的争议。主流观点认为,确权直接提高了地权稳定性,间接增加了土地收入预期,激发农户的长期投资意愿,增大有机肥的施用量。[15,16]土地交易性的提高将会增加土地投资的价值,土地产权越完整,农民对土地的投资就越大。[17]地权稳定性具有诱导性特点,确权是农地地权稳定的基础。[18]纵然如此,另一部分学者却针锋相对,得出了完全相反的结论。实际村庄调研案例也显示,“地权在握”的情况下,签订一年的短期合同的偏好,使得土地经营者对修建灌溉设施等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入,加剧了当前农地长期投资困境。短期合同又连带着非正式口头合约,俞海、黄季焜等论证了农户之间非正式的流转行为终造成了土壤肥力的损耗,不利于生产可持续。[19]可见,确权后导致短期合同与非正式口头契约大幅增加,加之农业经营投资周期长、额度大、比较效益低,特别是规模经营还面临自然、疫病、市场以及社会诚信等多重风险,在很大程度上制约了经营者向土地的长期投资。


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四、农地确权后衍生问题的化解方案


1. 创新农地土地流转方式,规范农村土地租赁市场,推进农业服务的规模经营


国家从1984年开始鼓励农地流转,经过长达35余年的努力,农地分散化、小农化的经营格局仍然没有发生质的改变。当前农户经营仍然处于“发展与退出”双重困境中,是否就应该反思:土地的规模经营是实现农业现代化的唯一出路吗?为此,建议突破土地的规模经营传统思维,规范租赁市场,推进服务的规模经营。由于农业现代化规模经营本质必然是更加合理配置劳动、土地、资本、技术、信息、服务等要素,实现更有效率的生产。依据各地村庄的“乡土性”提供需要的农业要素服务,如重庆市武陵村由于普通农户对机械化耕地与收割有极大的需求而又缺乏资金要素,无力单独购买。当地一家种植大户采取了“赊销交易方式”,即该大户在春耕时与收获受邀达成口头协议,以“赊销形式”为普通农户提供耕地、收割两项服务,当农户出售粮食之后才支付服务费用,这种在村庄内部以“血缘、亲缘、地缘、信任”为纽带的“内生金融机制”,推动了当地水稻的规模化种植,让普通农户有能力用购买服务的方式“放弃兼业选择全业”摆脱了土地束缚与获得闲暇自由。事实上,推进服务的规模经营还可以通过满足村庄实际需要,推广实现“大户领头”下实现统一化种植、施肥、打药、收割与销售,以专业化服务进行规模化集中供给,通过服务的规模经营带动土地的规模经营。此外,加快建设乡、村二级土地流转、服务规模化的管理中心,规范土地租赁市场,也是推进规模经营的重要手段。


2. 构建无地农民补偿机制,切勿盲目推进有偿退出,细化第三轮衔接村庄方案


第一,加快设计出一套第二轮土地承包到期后无地农民的补偿机制:重点以经济、物质补偿为主,其他多种非物质补偿方式为辅的方案,充分尊重农民意愿,妥善解决无地农民问题。具体来讲,多种非物质补偿方式包括,满足无地农民的生活便利、生存机会、居住安全、就业机会、子女教育、身体健康等多种形式。在此基础之上,借鉴生态补偿体系与方法,从非物质补偿的多个方面归纳衡量无地农民补偿水平的指标,构建测算指标体系。同时,采用支付意愿法(WTP),获取村庄经济发展水平以及当地政府等给予无地农民补偿的“供给”能力。有学者也建议推进有偿退出实现规模经营、解决无地农民的问题,[20]但通过调研村庄的实际情况来看,虽然能找到有偿退出的对象:举家迁移的农民工、无后代的老年人、城市安家落户的大学生以及“极端贫困”等群体,但高昂的退出价格即“谁来买单”问题短期内根本无法解决。纵然,当我国经济实现了较大的飞跃,当价格问题解决以后,假如村庄实现了愿意退出的老人的承包地退出,这会减少村庄原有耕地,对于其他未退出且家族较大、有持续新增人口的家庭来说无法保障其子孙后代的“承包权”与“退出权”,“人人有份”的集体成员权将土崩瓦解,“起点公平”无法实现,因此在经济发展的初级阶段与现有制度框架内,需要谨慎推进所有村庄的“真正退出”。4第二,针对确权后的纠纷与补贴问题,建议尽快成立衔接工作小组,细化第三轮衔接村庄试点方案。重点专向解决流转纠纷问题,研讨粮食生产者补贴带给地租的影响,促进平稳衔接过渡。


3. 完善长期流转保险制度,合法化承包权继承权能,强化农地保护性长效投资


第一,完善长期流转履约制度。[21]建议探索建立土地经营权长期流转风险补偿制度,采取鼓励经营主体缴纳一点、财政补助一点,村级支付一点等办法,建立流转风险保障基金,提高农地租赁市场正规化程度。鼓励农户长期正规化流转土地,以合同、基金的形式降低长期流转双方签约期间的违约风险,稳定经营者的产权预期,促进经营者向转入地块进行农业长期投资。第二,探索承包权的继承权能合法化。承包权属于成员权,即属于村集体内部农户成员均有权利从村集体承包土地,实质上赋予了村庄内部农户承包农地的资格,是身份象征不是财产性质,因此具有不可继承性。承包权目前还未被赋予继承权属性,这也使得承包制度必然随着人口变化而发生变化,“长久不变”与“人地关系固化”的政策也只能是承包期内的相对稳定与固化,也是无地人口问题与地力不断下降的根本原因。村庄在确权过程中面临的特殊情况如死亡、外嫁、死亡绝户等情形的处理上,继续确权到该户名下、由继承人或直系亲属进行经营,缓解了人地矛盾的同时已然默认了经营权的继承性质。既然明确农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障,明晰农民最重要的财产权利和物质利益,是农地确权与制度改革的本质要求。因此,未来可以考虑继续探索完善并合法化承包权的继承属性,妥善解决无地人口问题与农民对农地的长效投资问题。


来源:经济体制改革2019年第5期

作者:姚志 文长存 中国农业大学经济管理学院 浙江省农业科学院农村发展研究所


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